是“城市财政蓝海”还是“短期财政工具”？

——广州珠江新城地下空间开发研究

徐 辰 袁奇峰

【摘要】随着城市土地租金的提升，地下空间价值逐步显现。珠江新城地下空间项目是亚运时期广州重要的形象工程”，但其建成后暴露出一系列问题。本文基于新制度经济学的相关理论，回顾了地下空间由“建设”到“开发”的制度变迁；对广州地下空间开发制度创新进行了解析，将其核心内容分为寻利型制度创新与寻租型制度创新。并指出在寻租型体制的基础上，地下空间开发成为了政府和城投公司的短期财政工具。“城投所有，城投开发”体制导致珠江新城地下空间缺乏可经营性，是其失败的核心原因。对此，进一步提出地下空间大规模开发体制应转向具备“审慎商业原则”的“城投所有，市场开发”及“市场所有，市场开发”的路径。

【关键词】珠江新城 ;地下空间;开发体制;制度创新

1. 引言

1.1 珠江新城

1993年，广州市政府提出建设广州新的城市中心——珠江新城，自此开始了漫长的18年建设征程。2000年的《GCBD21——珠江新城规划调整》，政府明确把珠江新城作为广州CBD的建设项目。2010年亚运会，珠江新城中轴线两侧的世界级建筑群，四大标志性公共设施及南岸广州电视塔成为展示广州现代化水平和形象的重要代表之一。

1.2 珠江新城地下商业空间

珠江新城地下空间项目由广州市建设投资发展有限公司（以下简称广州市城投公司）于2006年启动，2010年初步完成建设。政府及社会对地下商业项目寄予厚望，期待能够将其打造成为世界级高端地下商业区，弥补珠江新城商务区“无商业”的缺陷。然而项目建成至今，商业经营仍未走上正轨，反倒是一系列质量问题的暴露使其成为社会关注的热点。

问题主要体现在以下几点：（1）中央广场及地下空间方案缺乏创意。中央广场方案重点在于两个层面：一是中央广场景观设计，二是地下空间与广场的连接。在目前的方案中，中央广场景观设计方案较为平庸，地下商业项目与地面的连接方式局限于“孔洞状”阶梯，在地面完全感受不到大型地下商业空间的存在；（2）地下空间质量问题。自2011年开始，陆续有媒体报道珠江新城APM线漏水和渗水现象严重，地下空间在广州几次大暴雨中“水漫金山”。[1，2]（3）地下空间缺乏维护。行走在珠江新城地下商业广场“花城汇”，经常可以看到落满枯叶的电动扶梯，长满锈迹的铁质扶手，贴面瓷砖脱落的墙壁，阻止前行的围栏标识。

（4）地下商业经营堪忧。2011年9月花城汇北区试营业，UV影院、大创百货等商家相继开