·主题研讨·政治与法律２０１０年第１２期

“入城”集体土地之归属*

———“城中村”进程中不可回避的宪法问题

傅鼎生

（华东政法大学，上海200042）

摘要：随着改革开放的深入，“城中村”现象在全国范围内呈现。城中之村，依据社会

现实中“城中村”的土地归农民集体所有，而一般理念判断，应当被认定为城市的一部分。

宪法和法律规定城市土地属于国家所有。现实与法律发生了冲突，宪法关于城市土地归属方面的要求与物权法上的物权变动规则发生了冲突。解决冲突的途径不能强行要求农民改变身份，撤消集体建制；不能降低征收标准，扩大征收范围；不能直接适用《宪法》第10条、《土地管理法》第2条、《物权法》第48条的规定改变农民集体的土地之权属，只能

“城市的土地，属于国家所有”的规定，允许农民进城建设城市。宪修改宪法和法律，删除

法关于城市的土地属于国家所有的规定，是特定历史时期的产物，随着改革和发展，应当废除这一规定。允许农民集体保有“城中村”土地所有权是坚持我国基本经济制度的需要、是物权平等保护的需要、是物权法定的需要、是物权公示公信的需要。强行将“城中村”的土地转归国家所有严重侵害农民利益，直接影响城市化的进程。

关键词：城中村；宪法；土地所有权；农民集体；集体所有权

中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1005-9512（2010）12-0017-11

一、问题的提出

时下，农村集体所有土地的部分或全部被城市市区土地合围或与城市市区土地交错的现象时有发生。人们将此称为“城中村”。例如，浙江杭州西湖区的花园村、武林村、宋江村、古荡村、庆丰村、黄龙洞村、金沙港村、玉泉村、伍联村、骆家庄村、九莲村、保亭村、益乐村等；江干区的常青村、定海村、景芳村、闸弄口村、三里亭村、皋亭村、章家坝村等；上

近江村、望江村等；下城区的长木村、打铁关村、潮王村等；拱墅区的拱宸城区的玉皇村、

村、七古登村、善贤村、大关村、沈塘湾村、八丈井村、东新村等都被城市市区的土地所包围。各村村民已经不再从事第一产业，其经济来源主要是“进城”从事劳务所得、出租房屋

１所得以及集体土地资本所生收益的分配。又如，中国十大名村之一、被誉为“沪上亿元第

一村”的上海九星村，也早已被上海市区的土地所包围。村内街道、马路与市区街道、马路作者简介：傅鼎生，华东政法大学教授。

*本文系上海市教委第五期重点学科“民法与知识产权”（编号：J51104）的阶段性研究成果。

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