从1996年非正规就业首次在我国上海提出,现已经过了十几年的发展。城镇的非正规就业虽然在一定程度上缓解了我国的就业压力,但同时也带来了一系列问题,国家应该及时提出解决的对策。

我国城镇非正规就业存在的问题及对策分析

孔德意

（东北大学科学技术哲学专业辽宁沈阳110004）

摘　要：从1996年非正规就业首次在我国上海提出，现已经过了十几年的发展。城镇的非正规就业虽然在一定程度上缓解了我国的就业压力，但同时也带来了一系列问题，国家应该及时提出解决的对策。

关键词：非正规；就业；问题；对策中图分类号：F241.4文献标识码：A文章编号：1000-9795（2010）02-0224-02

一、“非正规就业”的界定

国际劳工组织2002的报告指出，“非正规就业”是指所有的非

正规职业，而不管他是否存在于正规企业或者是非正规企业，或者是家庭式的，或者是多功能的微型经济组织，他不仅在发展中国家存在也在发达国家中存在。尽管如此，“非正规就业”概念至今仍无一个相对统一的国际标准，因此对此定义的争论仍在继续。

目前，我国学者认为非正规就业主要是指以从事个体经济或者私营经济的形式进行社会经济活动的，还有为数众多的从业人员，以季节工、临时工等多种多样的方式从事着社会经济活动。

二、我国城镇非正规就业中存在的问题

1.非正规就业在管理上不够正规

由于非正规就业从业群体及就业形式的特殊性，要求必须不断完善其管理制度。税务、城建等职能部门的管理规定与劳动管理部门出台的政策有些相抵触，使相关政策得不到落实。再者，行政管理部门干预过多。在非正规部门中，存在一些企业非法经营、偷漏税、违反城市管理条例等问题。各级行政管理部门在解决这些问题时存在大量的滥用职权等问题，这极大地影响了非正规部门正常的生产经营活动。

2.非正规就业的保障体系不够完善

非正规就业的劳动和社会保障体系不完善。长期以来，我国实行的是正规部门就业与社会保障直接挂钩的政策，而非正规部门几乎没有社会保障措施。由于各项保险费用的高费率，非正规部门的企业不愿参加社会保险。职工进入非正规部门就业，在养老、医疗等方面缺乏保障。失业保险的覆盖面也只限于全民所有制单位和镇、区、县以上的大企业，非正规部门就业的劳动者难以享受失业保险。这种保障制度极不利于劳动者在各种经济部门之间的流动。这是制约非正规就业方式发展的重大障碍。

3.非正规就业的法律不够健全

在现行的法规政策体系中，已有的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面。而且，一些政策只是针对特定群体(如国有企业下岗职工)制定的，适用面比较狭窄。对于一些农村的失业人口来说，形同虚设。拖欠民工工资的现象屡见不鲜，但法律却没有有力的维护这些人的合法权益。这些都极大的影响了人们进入和发展非正规就业的积极性。

4.非正规就业的信息系统和中介组织服务系统匮乏

目前，我国对非正规就业尚未进行科学分类，也没有进行专项统计，其行业分布、供需状况等信息十分缺乏。而中介组织对非正规就业的推介、协调功能也不完备，服务不规范。劳动力供求双方得不到有关信息、培训和相应服务，这在一定程度上，限制了非正

收稿日期：2010-02-20

作者简介：孔德意，主要从事科学技术哲学方向的研究。

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规就业的发展。

5.非正规就业中劳动雇佣关系和劳动制度不规范

从整体上看，非正规就业人员文化程度和职业技能水平较低，对现行有关法规政策了解得比较少。而且，他们中的很多人年龄较大、技能单一，在劳动力市场竞争中属于弱势群体。在现实中，存在着有关优惠政策不落实、劳动雇佣关系和劳动制度不规范、劳动条件差、无理克扣工资、违法延长工作时间或加班得不到相应报酬等损害非正规就业人员权益的行为。

三、促进我国城镇非正规就业发展的对策分析

1.促进非正规就业的规范化管理

要制定统一的法规，使劳动、城建、工商、税务等部门及社区对非正规就业的管理协调一致。对非正规就业的具体管理，应由政府部门直接管理转向主要依靠社区进行规范和管理。非正规就业的劳动服务场所大多在社区，而社区的管理组织，特别是居委会、物业管理公司等，对社区内各种服务的内容、时间、从业人员等情况更为了解，通过社区对非正规就业进行管理，行之有效且成本较低。

2.完善社会保障体系

中央政府和地方各级政府应采取各种积极措施，扩大社会保障的覆盖面和实施范围，将非正规就业劳动者纳入到社会保障制度中，以解决非正规就业人员的后顾之忧，注重工伤和医疗保险，同时兼顾失业保险和养老保险。与此同时，应寻求与最低工资、最低生活保障线制度的密切结合，建立必要的准入制度，保障妇女儿童权益，包括家庭式工厂在内的各种非正规就业领域都要防止出现非法用工(如童工)和非法就业(如走私、赌博等)。

3.建立健全相关法律法规

国家在法律上确认非正规就业的地位和作用，明确非正规就业的合法形式和使用范围，着手制定非正规就业方面的专门的法律法规。在专门法律尚未出台前，要对现有劳动和保障法律法规中不适合非正规就业形式的地方进行修改和调整，尽快设计出一套符合各种非正规就业形式特点的制度。

4.完善政府和中介机构对非正规就业的信息服务

政府应对非正规就业进行系统的调查统计，及时公布非正规就业的供求状况、行业分布等，并建立健全信息收集、传输和发布制度，做到信息共享，为人们从事非正规就业提供参考依据。鼓励中介组织充分发挥其推介、协调和组织功能，为非正规就业发展提供规范、完善的服务，针对非正规就业者的现实需要调整和确定培训内容，开展多种层次的劳动技能培训，全面提高从业人员的整体素质。