·中国人口资源与环境2012年第22卷第1期CHINAPOPULATION，RESOURCESANDENVIRONMENTVol.22No．12012

城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考

王振波

方创琳

王

婧

（中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101）

摘要“双增”中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地严重占用耕地等

问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望成为破解该问题的综合路径。但是，政策在执行过程中出现了错位现象，产生了较为严重的社会问题，影响了中国城乡土地资源的可持续利用。在总结了政策的提出与实施历程之后，运用文献分析“挂钩”提出了政策执行错位的症结与根源：①政策缺少科学理论支撑导致实践存在盲目性；②土地财政与规划经验相结合的方法，

、“挂钩”质量与农村权益保障难以落实；④综合评估阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益；③保障体系不完善使政府行为公平性

“挂钩”，“挂钩”滞后使实施面临重大风险。在此基础上研究的重点在于：①构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系；②构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系；③构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系；④构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系。关键词

土地资源；城乡建设用地；增减挂钩；综述；展望

P963

文献标识码

A

文章编号1002－2104（2012）01－0096－07

doi：10．3969/j．issn．1002－2104．2012．01．016

中图分类号

［1－2］20世纪50年代以来，，全球城市化进程明显加快组织等各个方面都缺少明确的思路。所以，对“挂钩”的明确问题与争议的焦点、难点，相关研究与成果进行综述，

提出未来该政策可持续实施亟需研究的理论问题，具有重要的理论和现实意义。

作为人口大国，中国的城市化已进入快速成长阶段

［3－4］

，据

统计，沿海各省市2010年的城市建设用地指标在2001年部分城市预测2020年用地指标将在未来3－5已经用完，

年内用完。未来20年我国将有超过60%的人口居住在城市，建设用地需求量巨大，仅依靠国家用地指标远远不能满足城市建设用地扩张的需求，城乡建设用地处于空前的剧农业现代化、生态化等因烈变化状态。同期而至的工业化、

18亿亩耕地红线岌岌可危素导致耕地数量锐减，

［5］

1

1．1

城乡建设用地增减挂钩政策的初衷与目标

操作程序与周转指标的使用和管理

“挂钩”分为筹备和启动、编制试点总体方案、报批与

。同审查、项目实施、检查与验收五个阶段（见表1）。流程上“先建后拆，采取先用后补”的步骤，即挂钩规划－建设安置小区－配套基础与社会保障设施－居民安置补偿－农村建设用地整理－耕地占补平衡。

，“挂钩”按规定试点规模严格按照国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分两者的用地规模都不别以行政区域和项目区为考核单位，

得突破下达的挂钩周转指标规模。周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制，不得挪作他用；周转指标由项目区

时，乡村建设用地缺乏科学的指导和规划，存在着居民点多、小、散，乡镇建设用地粗放，城中村、空心村、农村工矿企业废弃地较多等问题；另外随着城镇化的不断深入，小城镇的集聚效应日趋明显

［6－7］

。诸要素叠加促生了以保持耕地

总量动态平衡和实现城镇建设用地占用耕地周转为目标的“挂钩”）政策。城乡建设用地增减挂钩（下称

，“挂钩”然而试点过程中出现了政策与执行的错位，“挂钩”呈现出借之机变相侵占农村集体土地、侵害农民利益等问题，造成不良影响。目前全国“挂钩”试点已经区），但其挂钩机理、模式、空间合理化扩大到27个省（市、

收稿日期：2011－06－04

作者简介：王振波，博士，助理研究员，主要研究方向为城市发展、城市规划与城乡统筹等。通讯作者：方创琳，博士，研究员，博导，主要研究方向为城市发展与城市规划等。基金项目：国家自然科学基金项目（编号：40971101）。

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