2007.07

法制园地

我国世界遗产旅游开发中的法律问题探析 □伍婷婷 (广东商学院旅游与环境学院广东 广州 510320) 摘要世界遗产是全人类的共同瑰宝，也是我国珍贵的旅游资源。世界遗产旅游热潮带来过度与错位开发，使其面临巨大的资源环境压力。法律保护严重不足是我国世界遗产面临威胁的最根本原因之一。本文在分析我国世界遗产旅游开发现状的基础上，从法律的角度探讨了存在的问题和原因，提出了协调保护与开发之间矛盾的法律对策。关键词世界遗产中图分类号： D922.29 一、引言世界自然与文化遗产是国土景观的精华，全人类共同的财富和瑰通过了一系列的国际公约、宪章、建议和宣言，使得世界遗产的保护成为一项法律化的行动。我国自 1985年加入《世界遗产公约》以来，积保护、保存、展示世界遗产并使之留传后代，是遗产所在国的义务。为此，我国先后颁布实施了《文物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等法律法规。但是，在面对粗放式的经济发展模式和旅游业快速发展所带来的过度开发、肆意破坏现象，现行的法律体系仍显得力不从心，以至于在世界遗产景区建缆道、修观光电梯、盖高档宾馆等事件屡禁不止，世界遗产保护和旅游开发之间的矛盾日益尖锐。进一步完善立法，明确权属关系，健全管理机制，充分发挥法律的目前学术界在这方面的探讨略显单薄，现有研究多数或局限于个案探讨，或作政策性呼吁，而缺少全面、系统的论述，这与我国建设社会主义法治国家的根本目标不相适应，亟待加强。二、我国世界遗产旅游开发的现状与问题 (一)偏重经济效益，过度旅游开发在商品经济的冲击下，我国的世界遗产正面临旅游业过度、错位开发带来的严重威胁。随着世界遗产旅游热的升温，旅游产业作为“绿色产业”的吸引力越来越大，也成为许多遗产所在地区经济发展的支柱产业，旅游收入占地方 GDP和财政收入的比例不断提高。地方政府、旅游开发商和旅游经营部门为了满足旺盛的旅游需求，纷纷在景区内大兴土木，甚至在核心景区内筑路修桥、兴建宾馆，建设性破坏现象屡见不鲜。商业化、人工化、城市化，一度成为泰山、黄山、张家界等世界遗产开发的主要特征。这种过度开发行为缺少可持续发展的科学规划，以追求经济效益为中心，不惜破坏世界遗产的原貌，从根本上可见，平衡保护与开发之间的关系，明确二者的价值界限，实现世界遗产价值在可持续发展前提下的最大化，是改

变世界遗产保护与开发现状的前提和基础。 (二)企业化经营近些年来，资本不断碰壁世界遗产，许多地方对世界遗产采取企业化管理、商业化运作，出现了诸如出租、出售、捆绑上市等多种经营模式。但是，世界遗产事业属于社会公益事业。一般来讲，社会公益

旅游开发

法律

保护文献标识码： A文章编号： 1009-0592 (2007) -135-03

事业是非市场行为，而企业投资的目的却是赢利，投资遗产景区的资本回收期较长，旅游企业在开发经营景区的过程中往往表现出急功近础设施，就开始划圈卖票，而忽视对景区的管理和保护；还有的企业不顾景区生态环境的承受能力，尽可能多地增加游客数量而不对遗产资我国在旅游资源开发方面尚未出台较完备的制度规定、监管措施，经营权的范围、转让程序，开发合同的审查、签订、履行等问题都尚不明确，对地方政府的行为缺乏有效约束，加上职能部门权力交叉、管理混乱，造成经营者滥用经营权，随意破坏景观的行为无法有效控制，遗产资源受到严重损害。因此，尽早确定世界遗产保护与开发的权利、义务归属，明确所有权和经营权的关系，是摆脱当前困境的关键所在。 (三)多头管理，权责不清在传统体制下，我国遗产资源根据其不同属性，分别由不同部门主管世界遗产中属于文化遗产的部分，自然和文化双重遗产则归国家建设部主管，但考虑实际情况对具体遗产组成部分分别进行管理，相互协调。文化景观的管理类似于双重遗产的管理，根据不同资源的情况，多属于林业、环保、文化、宗教、地质、旅游遗产地等部门管理范围。上述分工，表面上可以调动各方面的积极性，各司其职参与国家遗产资源的管理。而实质上，因为缺乏国家层面的综合、统一管理，分散的管理模式造成在同一遗产地上机构重叠设置，业务各有主管部门，管理较为混乱。这样一方面容易形成各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成权力真空，管理效率低下，这对世界遗产的保护是有害无益的。另外，建设部和文物局这两个国家部委的责任是对世界遗产工作的业务指导和工作监督。而具体管理又归各地方政府，地方政府充当着责任主体及财政支持的角色。地方政府管理的局限性、弹性、随意性较大，使遗产保护管理受到影响。所以地方政府管理的权威性不大，局限性却很大，造成条块分割、各自为政的局面，难以统一管理。所地方的利益关系，是世界遗产保护和开发步入良性发展的重要保障。三、我国世界遗产旅游开发中存在的法律

问题分析 (一)“保护为主”原则的空置《世界遗产公约》的核心精神是“保护不论属于哪国人民的这类罕见且无法替代的财产，对全世界人民都很重要；考虑到部分文化或自然遗产具有突出的重要性，因而需作为全人类世界遗产的一部分加以保护”。针对世界遗产频遭破坏的问题，国务院九部委于 2002年联合

宝。国际社会非常重视对世界遗产的保护，在这方面做了积极的探索，利的行为。有的企业在开发时只做少量投资，简单建设一些必要的基

极申报世界遗产项目，截止 2004年 3月已成功申报了 31项世界遗产。源采取任何保护措施，以求较短时间回收成本，获取高额利润。由于

规范和保障作用，是解决当前保护和开发之间矛盾的必然选择。然而，归口管理。建设部主管世界遗产中属于自然遗产的部分，国家文物局

改变了遗产的原真性和完整性，受到国内外世界遗产专家的诸多批评。以，通过立法理顺管理机制，明确职能部门的权力和责任，协调国家与