以规矩成就方圆——《国有建设用地使用权出让合同》示范文本详解

政策历程：出让合同制订和完善的线路图

1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条明确规定，土地使用权出让应当签订出让合同。1994年1月，原国家土地管理局、国家工商行政管理局根据国务院55、56号令，联合发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本（下称94年文本）。

2000年10月，依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《合同法》等法律法规，国土资源部与国家工商行政管理总局对1994年文本进行了修订，联合发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本（下称2000年文本）。2000年文本对国有土地使用权出让、受让双方的土地权利、义务进行了系统、具体的约定，成为全国各市、县国土资源管理部门在土地出让过程中最基本最普遍的契约文件，对保护出让方和受让方的合法土地权益，合理开发利用土地，促进土地市场规范发展，发挥了重要作用。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定：“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，对工业项目用地必须有投资强度和开发进度等控制性要求”。“要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率的规定,不得圈占土地搞花园式工厂”。

为贯彻落实国务院文件精神，在2000年文本的基础上，2006年4月，国土资源部与国家工商管理总局又联合发布实施了《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（下称2006年文本）。文本对出让土地上建设项目的竣工时间、投资总额、投资强度、宗地容积率、建筑系数、工业项目用地中非生产性设施用地比例、闲置土地认定、终止履行合同、改变合同约定的用地条件、违约责任等进行了明确约定。两个文本的同时使用，对于贯彻落实土地调控政策，进一步发挥政府运用经济、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤积土地，提高土地利用效率，具有重要意义。

显然，示范文本的修订之路，就是土地法律政策沿革的路线图，而合同文本则以条款的形式，循着整个土地法律政策的剧情逻辑向下演绎。

法律、制度变化：原有文本难以装载之困

《物权法》引导建设用地使用权概念新布局。2007年3月16日《物权法》出台，10月1日实施。《物权法》第三编《用益物权》第12章《建设用地使用权》对建设用地使用权的名称、设立方式及建设用地使用权出让合同的主要内容进行了系统规定。一是规定建设用地使用权可以分别在土地的地表、地上或者地下设立，将建设用地使用权明确为一个空间概念。二是严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，将出让作为设立建设用地使用权的主要方式。三是规定建设用地使用权出让合同，应当采取书面形式订立，并规定了合同一般应包括的内容。如当事人名称与住所、土地界址和面积、建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间、土地用途、使用期限、出让价款及支付方式、争议解决方法等。四是规定建设用地使用权人