国家与个人

薛刚凌

在我国，非常流行的观点认为在公共行政中个人与国家处于不平等地位。国家永远高高在上，个人则永远从属于国家；国家有权支配个人，而个人则要无条件服从国家。这种观点是这样深入人心，几乎为所有人所接受，也为法学界普遍认同，甚至为立法所肯定。民法通则第2条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”这里把个人（包括个人的延伸体法人与其它组织）之间的关系概括为平等关系，其言外之意就是认为个人与国家之间的关系不平等。

个人与国家地位不平等的观念深深地影响着人们的思维和行为，更制约着我国法治、尤其是行政法治的发展。受该观念支配，在公共行政的组织形态上，人们无法超越国家管理的局限，认为只有国家才有权组织公共行政，而忽视公务法人、社会中介组织等机构也有公共行政职能的事实；把公共管理等同于国家管理，行政分权长期得不到推行。在公共行政的管理手段上，强调行政许可、行政处罚和行政强制等刚性的体现国家强权的手段，而体现平等精神的行政契约和行政指导制度却不为人们所重视。在具体的管理制度上，有关行政的立法不是从确认、扩展和保障个人权利的角度出发，而是多立足于管理的需要。义务本位被强调，权利意识遭到漠视。更有一些官员自视为国家利益的代表，无视法纪，滥用职权，凌驾于相对人之上。

那么，在公共行政中，个人与国家地位真的不平等吗？我们不妨来仔细作一番分析。首先是行政权的设定层面。按照人民主权原理，国家的行政权来自于个人授予。在这里，个人的权利是原始的，而国家的权力则是派生的。个人通过代议机关或权力机关以立法的形式授予国家行政权。同样，个人有权通过权力机关以立法的形式来决定行政权是统一由国家行使，还是设定多种类型的行政组织体（行政主体）来分别行使。显然，在行政权的设定方面，不存在国家对个人的支配，相反，个人处于主导地位，国家行政权来自于公民权的让渡。其次是行政权的运作层面，可区分实体关系和程序关系。在实体上个人与国家存在三种不同关系状态：一是支配和服从关系，这主要发生在行政规制领域。如药品生产商必须服从法律和有权机关的管理，有权机关对违法者可以处罚，对不履行义务者可以强制执行；二是平等关系，这主要表现在政府采购等采用行政契约管理的领域。在行政契约中，作为当事人的行政机关和相对人处于平等地位，可以讨价还价。虽然行政契约与民事合同的价值追求不同，民事合同强调意思自治、契约自由，行政合同则要体现平等、公正、理性和效率等精神，但两种契约都体现了当事人之间的平等地位；三是服务关系，主要存在于服务行政领域。如社会保障制度。国家必须为那些弱势群体或暂时处于困境的人提供必要的生存条件。并且国家有义务为相对人提供必要的信息、建议和咨询等。第三，在对行政权的监督和救济层面，个人也具有主导地位。是否启动有权机关（如法院）对行政权运行的监督和救济，主要由利害关系人自主决定。行政诉讼与行政复议都实行不告不理原则，没有相对人的起诉和申请，就无法启动行政诉讼和行政复议程序。在行政诉讼中，个人可以和代表国家的行政机关平等对话，国家行政机关行为违法侵权，给相对人造成损失的，国家要承担相应的责任。由此可见，在公共行政中，个人与国家的关系绝不是一种不平等关系，也不是简单的支配和服从关系。那么，为什么人们会得出在公共行政中，个人和国家之间不平等的结论呢？这里可能有多种原因，既有文化历史的影响，也有体制因素。众所周知，我国的法律传统是“集体本位”、“国家本位”。因而，在个人和国家的关系上强调个人对国家的无条件服从，个人和国家绝无平等可言。进一步说，我国传统文化强调的就是不平等，“三纲五常”、“三从四德”肯定的都是不平等。虽然一个多世纪以来，传统文化已有了根本突破，但传统文化中个人与国家的不