城乡统筹与农村集体土地产权制度改革

曲福田/田光明

【专题名称】社会主义经济理论与实践

【专 题 号】F13

【复印期号】2011年09期

【原文出处】《管理世界》(京)2011年6期第34～46页

【英文标题】Urban-rural Coordination and Reform of Rural Collective Land Ownership System

【作者简介】曲福田，南京农业大学中国土地问题研究中心；田光明，南京农业大学中国土地问题研究中心

【内容提要】 长期以来，由于农村集体土地产权不清和产权制度的激励约束等功能的缺失，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。城乡统筹发展、加快形成城乡经济社会一体化发展新格局，是调整经济结构、转变发展方式、促进经济转型升级的重要内容和着力点，也是扩大内需的重要引擎。城乡统筹要求改变城乡二元基础制度，从制度上建立新型的城乡关系，让城乡要素以价格信号进行流动，同时农民权益能够得到保护并分享工业化、城市化要素价值增值收益。土地资源是农村的重要资源，如何通过土地制度创新，充分发挥土地制度的激励约束以及资源配置的功能，促进资源优化配置、保护农民权益，成为当前的热点和难点问题。本文尝试从城乡统筹角度出发提出集体土地产权改革方向，构建土地产权体系，完善产权制度功能，实现土地配置效率和公平的统一。最后从土地立法、规划管理、相关配套改革等方面提出相关政策建议。

【关 键 词】城乡统筹/土地产权/物权化

一、问题的提出

市场是资源优化配置的有效手段和必经之路。城乡统筹发展的关键是让市场能在城乡资源配置中发挥基础性作用，提高资源配置效率。市场的实质在于自由平等的交换，核心是产权的交换。科斯(1994)认为“如果交易费用为零，那么无论产权如何界定，市场机制都会使资源配置到达最优”。但现实中由于交易费用的存在，不同的产权制度安排产生不同的交易费用、不同的激励约束机制，从而影响着交换主体决策行为，影响着交换的发生以及资源配置的效率。因而，产权制度安排显得非常重要，成为资源配置的逻辑起点。在我国城乡二元土地制度下，城乡土地要素流动游离于市场之外，土地征用或征收成为城乡要素流动的唯一途径。由于我国长期的农村产权不清、主体模糊，以及城乡土地产权歧视和不对等，造成了大量农地流失和农民权益损失。近年来，随着城乡统筹发展的提出，为盘活农村闲置低效利用的土地资源、激活农村经济，国家在各地开展改革实验试点、探索改革思路，并出台“城乡建设用地增减挂钩”、“土地置换”、“土地整治”等相关政策，以促进城乡统筹发展。但在现实操作中仍然存在“圈地扩城”、“农民被上楼”、“拆迁悲剧”等情况的发生。究其根源在于我们的土地制度的功能仍然存在缺失，土地制度的保障平等权益、激励当事人、约束侵权人的功能和机制并没有完全建立起来，导致农民权益受到侵犯、关键资源没能得到有效保护等一系列问题。城乡统筹的关键是让资源在城乡之间自由流动，这就要求改变传统的二元制度，从制度上建立新型的城乡关系，其实质在于实现城乡居民在产权和治权上的平等和统一，农民和城市居民能够享受同等的待遇。土地是农民最主要的财产，土地产权制度也是农村的基础制度，在我国进入新的发展阶段，特别是在城乡统筹发展阶段，原有的土地产权制度安排已不适应当前的发展需求，迫切需要进行改革创新。如何进行创新农村土地产权制度安排