公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例

原载《政法论坛》2012年第3期

公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例

许传玺 成协中

摘要: 源于普通法之自然正义原则的听证制度,因可为当事人提供意见表达与利益交涉的平台,而成为行政决定合法性的重要制度装置。但与私益听证主要代表消极的防御权不同,公共听证含有知情权、表达权、参与权等多种公共价值,是公共决策正当性的重要制度支撑。我国的公共听证理论,未从根本上区分代表防御权的私益听证和代表民主参与权利的公共听证,因此造成了制度建构的诸多误区。公共听证的引入,旨在破解公共决策过程的封闭性、结构化与单向度,为公众参与公共决策提供一种制度化的渠道;在实践中,我国的公共听证程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气,与民众之表达和参与意愿相去甚远,公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。公共听证因此面临严重的信任危机。要从根本上改变这种现状,就需要从性质上明确公共听证的定位与价值,充实公共听证的民主取向,理顺公共决策与公共听证的逻辑关联,健全和完善公共听证的操作程序。

关键词: 公共听证;私益听证;公共决策;民主参与;正当性

导言

听证源于普通法上的自然正义原则,旨在为受不利决定影响之当事人提供申辩机会,最初适用于司法过程。后来,随着行政权的扩展,行政机构也经常作出限制和剥夺当事人人身权、财产权之行为,听证也逐渐扩展至行政过程。[1]在现代社会,不少国家在立法过程中也采取听证会等形式听取公众意见。听证由此成为现代公共治理中支撑公共权力运行合法性的重要程序装置。

按照听证所涉事项是否与不特定多数人的利益相关,听证可以分为私益听证和公共听证。私益听证是指与特定个体存在直接利益关联之听证,其以正当法律程序为基础,为当事人防范公权力之侵犯提供程序保障,主要包括司法过程中的听证、行政处理中的听证。而公共听证则指与不特定的多数人存在利益关系的听证,其以公众参与和民主理论为基础,为当事人参与公共决策提供制度管道,主要包括行政决策中的听证和立法中的听证。[2]对此界定,需要说明两点:一是行政处理中的听证,性质略微特殊,其既可能涉及私益听证,如行政处罚听证,也可能涉及公共听证,如规划许可听证。本文所论之公共听证,包括了后者;二是从性质上看,立法听证显然属于公共听证的范畴。受制于研究对象的限制,本文未对立法听证做专门分析。如未特别说明,后文所指公共听证都指行政听证,而不涉及立法听证。 我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度后,先后在《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《城乡规划法》等法律中规定了公共听证制度,将其作为吸纳民意和凝聚共识的制度渠道。公共行政听证的引入,旨在增强公众在行政过程中的话语权,改变传统行政过程的单向度和封闭性,扩展公众在公共政策方面的表达权和参与权。然而,近年来公共听证的实践却备受批评,这在价格听证领域体现得尤为明显。价格听证会变成“涨价会”,是一种预设结果的“奢侈的表演”,是“走过场”,诸如此类的批评不断见诸报端。

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